Служба санитано-эпидемиологического надзора пенитенциарной системы России в своей самостоятельной истории насчитывает не более 20 лет. Началом ее становления и самостоятельного развития послужила последняя реформа уголовно-исполнительной системы 90-х годов.
Материалы и методы
Проанализированы работы отечественных ученных, посвященные развитию медицинской и санитарной службы ФСИН России, представленные в базе данных научной электронной библиотеки «КиберЛенинка» и ведомственных журналах уголовно-исполнительной системы.
Результаты и обсуждение
Впервые санитарно-эпидемиологическая служба Министерства юстиции как один из самостоятельных элементов федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации упоминается в статье 46 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Однако развитие службы, осуществляющей санитарно-эпидемиологический надзор в местах лишения свободы, началось задолго до этого.
Становление системы санитарно-эпидемиологического надзора в пенитенциарной системе неразрывно связано как с развитием тюремной медицины, так и с реформированием пенитенциарной системы в целом (см. таблицу).
Пенитенциарная медицина в России формировалась и развивалась в течение нескольких столетий. Долгое время оказание медицинской и санитарной помощи не было приоритетным направлением в деятельности тюремных органов и учреждений [1, 2]. Первые шаги по нормативно-правовому регулированию санитарного дела в отечественной пенитенциарной системе и по его организации за счет казны были сделаны в XVIII в., когда в 1775 г. появляются официальные упоминания о необходимости «лечения больных преступников».
В начале XIX в. врачебно-санитарное дело в России находилось под управлением департамента («полиции медицинской») Министерства полиции. С 1826 г. управление медициной и народным хозяйством было подчинено императорскому Министерству внутренних дел [3].
Первым нормативным актом, в котором организационные вопросы именно медико-санитарного обеспечения арестантов были изложены в виде единого комплекса мероприятий, стала «Инструкция смотрителю губернскому тюремного замка» (1831), при этом непосредственная организация этой работы лежала на враче [4]. Нормированное санитарное благополучие арестантов стало закрепленной обязанностью государства только в XIX в.
До революции при каждой тюрьме имелся врач, который осуществлял контроль за здоровьем преступников и санитарным состоянием тюрем. В этот период большой вклад в развитие пенитенциарной медицины внес Алексей Петрович Доброславин (1842–1898) – основоположник отечественной пенитенциарной гигиены [5, 6]. С его именем связано появление и развитие пенитенциарной медицинской статистики, которую ученый называл «правой рукой общественного здравоохранения» [7].
В 1879 г. в штате Главного тюремного управления (ГТУ) появилась должность инспектора по медицинской части для заведования санитарной частью в местах заключения и разработки необходимых мероприятий по гигиене [8].
Служба занималась вопросами предупреждения возникновения и распространения инфекционных болезней в тюрьмах Российской империи. Так, Главным тюремным управлением были разработаны Указания и правила санитарных мероприятий и способов предупреждения эпидемий, изложенные в циркуляре от 22 августа 1884 г. № 18 и разосланные вместе с Инструкцией по проведению дезинфекции тюремных помещений, мягких постельных принадлежностей, белья, платья и других мероприятий, в связи с угрозой эпидемии холеры, появившейся в Европе [8].
Несмотря на это оставались трудности учета состояния здоровья лиц, совершивших правонарушения, которые вытекали из невозможности формирования общего подхода к учету состояния здоровья заключенных, так как до XIX в. условия в местах заключения существенно различались по видам (тюрьма, арестные дома, арестные помещения, исправительные учреждения для несовершеннолетних и т. д.), и отсутствовал системный подход к организации их деятельности, в том числе в части оказания медицинской помощи [2].
К началу XX в. в России существовало большое число правовых актов, регулировавших санитарно-гигиеническое обеспечение заключенных, при этом особое внимание уделялось профилактике инфекционных заболеваний. В описываемый период единообразной санитарной отчетности не существовало. Сохранились только некоторые отчеты по отдельным исправительным учреждениям, что не позволяет проанализировать состояние санитарного дела и эпидемиологического надзора в отечественных учреждениях тюремного ведомства. Губернские тюремные инспекции, которые, согласно закону от 31 марта 1890 г., были созданы как промежуточное управленческое звено между исправительными учреждениями и Главным тюремным управлением Российской империи, не имели в штате инспектора по санитарной части, и учет случаев инфекционных заболеваний среди арестантов вели чиновники секретарского отдела делопроизводства [4].
После Октябрьской революции менялась страна, преображался облик пенитенциарной системы, в том числе и в вопросе медико-санитарного обеспечения преступников. Руководство медицинскими делами государственных структур страны было передано от Министерства внутренних дел в Народный комиссариат по здравоохранению РСФСР, а в функциях органов НКВД осталось медицинское обеспечение своего персонала [9, 10]. Оказание медицинской помощи заключенным силами Наркомздрава РСФСР осуществлялось вплоть до создания в 1930 г. Управления исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений, в составе которого уже вводились должности медицинских работников, а в июне 1934 г. оно перешло в состав Отдела мест заключения ГУЛАГа НКВД СССР [4].
В период своего существования (1934–1963) санитарная служба ГУЛАГа составляла часть советской системы здравоохранения и руководствовалась в своей деятельности теми же принципами, что и здравоохранение в целом. Однако, как отмечает Б.А. Нахопетов, в условиях ГУЛАГа многие принципы (профилактическая направленность, государственный характер здравоохранения, централизованность управления, комплексность, бесплатность и общедоступность) изменились до неузнаваемости. По его мнению, в истории санитарной службы мест заключения в советский период на основе анализа эффективности ее работы, определявшейся изменениями режима содержания заключенных, можно выделить несколько периодов: изоляции и устрашения заключенных (1918–1930 гг.); массового уничтожения заключенных (1931–1942); интенсивного трудового использования заключенных (1943–1955); относительной гуманизации советской пенитенциарной системы (1956–1963) [11].
Основной задачей санитарных отделов во всех лагерях была ликвидация вспышек эпидемий сыпного и брюшного тифа, а также борьба с цинготными заболеваниями, дистрофией, травмами [7, 11]. В период Великой Отечественной войны положение заключенных, в том числе их медицинское обслуживание, осложнилось. Проводилась серьезная работа по пресечению инфекционных заболеваний: вспышек сыпного тифа, дизентерии, холеры. Благодаря принятыми мерами такие вспышки были быстро и полностью локализованы [12]. Высокие показатели смертности и заболеваемости заключенных привели к тому, что в 1944 г. было разработано «Положение о больницах для заключенных в исправительно-трудовых лагерях и колониях НКВД СССР» [5].
В 1957 г. были организованы медико-санитарные части с больницами и врачебными или фельдшерскими пунктами с соответствующими штатами, в каждом регионе создавалась центральная больница [4]. Но при высокой заболеваемости инфекционными болезнями среди заключенных в ГУЛАГе отсутствовали специальные противоэпидемические учреждения. Только в 1956 г. были проведены штатные изменения медицинских отделов лагерей, что явилось серьезным шагом в поддержании санитарного состояния и сохранении эпидемического благополучия в подразделениях [12].
Первые статистические данные о заболеваемости осужденных были приведены в докладе «О ходе выполнения решения коллегии МВД СССР № 249 от 11 июля 1956 г. о задачах по улучшению медицинского обслуживания осужденных в ИТЛ и колониях МВД СССР, личного состава конвойной охраны и сотрудников с членами их семей» на Всесоюзном совещании врачей МТУ в июне 1958 г. Речь в нем шла о заболеваемости туберкулезом легких и сифилисом [5].
В 1960 г., в соответствии с приказом МВД СССР № 020 от 25 января 1960 г. во исполнение Постановления Совета Министров СССР № 44-16 от 13 января и Указа Президиума Верховного Совета СССР от 13 января того же года «Об упразднении МВД СССР», ГУЛАГ был расформирован.
В 1969 г. в структуре центрального аппарата МВД создается единый самостоятельный орган управления ведомственной медициной. Это послужило началом дальнейшего совершенствования ведомственного здравоохранения, в том числе и в местах лишения свободы. Складывается новая стратегия организации и развития медицинской службы, практически заново были созданы такие виды помощи, как психопрофилактическая, психонаркологическая, противотуберкулезная, значительно усилилась сеть учреждений санитарно-эпидемиологического надзора [13]. Его функции в местах лишения свободы перешли в ведение санитарной службы МВД СССР. В 1971 г. был принят Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, который предписывал организацию в местах лишения свободы лечебно-профилактической и противоэпидемической работы в соответствии с законодательством о здравоохранении. Основное развитие санитарно-эпидемиологическая служба Министерства получила в период с 1971 по 1975 г., когда в МВД союзных республик и административно-территориальных образований РСФСР были созданы территориальные подразделения – санитарно-эпидемиологические станции (СЭС).
В апреле 1989 г. МВД СССР был издан приказ № 71 «Об упорядочении отчетности по медицинскому обеспечению в системе МВД СССР», который утверждал не только статистические отчетные формы по инфекционным болезням заключенных и персонала, но и отдельные положения о принципах работы СЭС. Нормативной основой при его разработке послужил опыт профилактической военной медицины [14].
В 1992 г. после распада СССР и в связи с принятием новой редакции закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения страны СЭС МВД СССР была реорганизована в Главный центр санитарно-эпидемиологического надзора (ГЦСЭН) МВД России, а СЭС территориальных органов внутренних дел были переименованы в центры санитарно-эпидемиологического надзора МВД и УВД субъектов Российской Федерации. В дальнейшем в соответствии с Приказом МВД России от 6 мая 1992 г. № 147 создаются центры санитарно-эпидемиологического надзора МВД России, призванные осуществлять его и в исправительных учреждениях. Такое реформирование было продиктовано изменениями в общественном здравоохранении, когда служба санитарно-эпидемиологического надзора была выведена из состава Министерства здравоохранения и передана в ведение Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора при Правительстве Российской Федерации [14].
В этот период издаются методические материалы по организации противоэпидемической работы в исправительно-трудовых учреждениях, в которых деятельность центров Госсанэпиднадзора уже разделяется на санитарно-гигиеническую и противоэпидемическую [14]. По мнению С.А. Кулика, необходимо ввести разделение на пенитенциарную гигиену и эпидемиологию для решения профилактических задач в сфере охраны здоровья. Вводится понятие «санитарно-эпидемиологический надзор» (ранее – «санитарный надзор») и дается его определение применительно к исправительно-трудовым учреждениям: «…представляет собой систему постоянного наблюдения за состоянием инфекционной и неинфекционной заболеваемости, а также за выполнением санитарных и противоэпидемических норм и правил, проведением частями, службами и отдельными должностными лицами гигиенических и противоэпидемических мероприятий, направленных на сохранение здоровья лиц, содержащихся в местах лишения свободы, и оздоровление условий их труда и быта, а также состояния окружающей среды» [14, с.14].
Было отмечено, что в практической деятельности работникам исправительных учреждений часто приходится сталкиваться с различными инфекционными заболеваниями, это диктует необходимость комплексной и своевременной противоэпидемической защиты контингента исправительных учреждений, которая, в свою очередь, зависит от организации системы эпидемиологического надзора.
Дальнейшее кардинальное изменение существующей системы учреждений, исполняющих наказания, вызвано вступлением России в Совет Европы. Реформа началась с подписания Президентом РФ 8 октября 1997 г. Указа «О реформировании УИС МВД РФ», в соответствии с которым учреждения и органы, исполняющие наказания, были переданы из МВД России в ведение Минюста РФ [15]. Это привело к созданию в его структуре Медицинского управления и отдельной санитарно-эпидемиологической службы. За короткий промежуток времени были сформированы основные положения пенитенциарной санитарно-эпидемиологической службы, являющейся частью государственной системы санитарно-эпидемиологического надзора.
Впервые санитарно-эпидемиологическая служба как самостоятельное подразделение Минюста РФ упоминается в Постановлении Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554 «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании». Приказ Минюста от 17 июля 2001 г. № 218 «Об утверждении положения о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» утверждает положение об организации санитарно-эпидемиологического надзора.
За период с 2001 по 2005 г. был издан ряд нормативных документов, регламентирующих организацию санитарно-гигиенического и противоэпидемического обеспечения подозреваемых, обвиняемых и осужденных, в виде методических рекомендаций по организации государственного санитарно-эпидемиологического надзора за воспитательными колониями, водоснабжением исправительных учреждений, банно-прачечным обеспечением осужденных, очисткой территории исправительных учреждений и др.
В результате дальнейшей реформы государственного аппарата в 2004 г. Главное управление исполнения наказаний Минюста России реорганизовано в Федеральную службу исполнения наказаний [16].
Приказ Минюста России от 6 июня 2006 г. № 205 «Об утверждении Положения об организации государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах уголовно-исполнительной системы» в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 № 569 «О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации» возлагал полномочия по осуществлению санитарно-эпидемиологического надзора на объектах ФСИН России на ФКУЗ «Главный центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора» (ФКУЗ ГЦГСЭН) ФСИН России. В территориальных органах субъектов РФ создаются филиалы центра при медико-санитарных частях.
С апреля 2015 г. эти филиалы как структурные подразделения включены в состав федеральных казенных учреждений здравоохранения медико-санитарных частей ФСИН России по субъектам. В их полномочия входит организация санитарно-эпидемиологического надзора и государственный учет инфекционных, профессиональных, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и др. среди контингента пенитенциарных учреждений. На сегодняшний день сложилась четкая система исправительных учреждений пенитенциарной системы, которые обладают особой развитой инфраструктурой и предназначены для создания условий проживания, питания, коммунального обеспечения и труда контингента. В публикациях российских ученых в последние годы обсуждается необходимость разработки нормативной базы по вопросам санитарно-эпидемиологического нормирования применительно к разным видам исправительных учреждений ФСИН России [17].
Заключение
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба пенитенциарной системы России формировалась в несколько этапов и зависела от политической обстановки в стране и изменений в самой пенитенциарной системе. После Октябрьской революции санитарно-эпидемиологическое обеспечение осужденных осуществляли разные ведомства, но основные его принципы были заложены санитарной службой ГУЛАГа и дошли до наших дней.
Самостоятельное развитие службы фактически началось с 2001 г. после очередного реформирования пенитенциарной системы, когда места лишения свободы были выведены из подчинения МВД. При этом за относительно небольшой срок существования службы отмечены устойчивые положительные тенденции в развитии ведомственного санитарно-эпидемиологического надзора в учреждениях ФСИН России.
